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楊煥寧局長(zhǎng)解讀《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》

2016年12月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院以中發(fā)〔2016〕32號(hào)文件正式印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》(后簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，并于12月18曰向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。2016年12月22日國(guó)家安全監(jiān)管總局局長(zhǎng)楊煥寧在學(xué)習(xí)宣貫《意見(jiàn)》視頻會(huì)上作了題為《大力推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展努力提升我國(guó)安全生產(chǎn)工作整體水平》的解讀，現(xiàn)將楊煥寧局長(zhǎng)解讀《意見(jiàn)》的內(nèi)容整理如下。

　　《意見(jiàn)》是新中國(guó)成立后，第一次以中共中央、國(guó)務(wù)院名義印發(fā)的安全生產(chǎn)方面的文件?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)實(shí)施，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)安全生產(chǎn)工作的高度重視，標(biāo)志著安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革發(fā)展進(jìn)入新階段?！兑庖?jiàn)》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著眼制度建設(shè)，突出改革創(chuàng)新，明確了提升全社會(huì)安全生產(chǎn)整體水平的目標(biāo)任務(wù)，從健全落實(shí)責(zé)任、改革監(jiān)管體制、推進(jìn)安全法治、建立防控體系、強(qiáng)化基礎(chǔ)保障等五個(gè)方面細(xì)化了安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的主要方向、時(shí)間表、路線圖，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)我國(guó)安全生產(chǎn)工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。

　　《意見(jiàn)》確定的安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的基本要求和大的方向概括為——堅(jiān)守一條紅線、把握兩個(gè)導(dǎo)向、堅(jiān)持五項(xiàng)原則。

　　堅(jiān)守一條紅線是踐行黨的根本宗旨的必然要求，是全面建成小康社會(huì)的內(nèi)在要求，更是做好安全生產(chǎn)工作的基本要求。歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，紅線意識(shí)是安全發(fā)展觀的基本要義，什么時(shí)候紅線意識(shí)強(qiáng)、守得嚴(yán)，安全發(fā)展觀就樹(shù)的牢、落的實(shí)，安全生產(chǎn)形勢(shì)就平穩(wěn)可控；反之安全隱患和事故就會(huì)迭出，人民群眾的切身利益就會(huì)受到損害。

　　把握兩個(gè)導(dǎo)向。一是目標(biāo)導(dǎo)向。黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，在《意見(jiàn)》中提出了到2020年實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)總體水平與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)、到2030年實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)。第一個(gè)目標(biāo)主要解決與全面建成小康社會(huì)不適應(yīng)的問(wèn)題，全力控制生產(chǎn)安全事故總量，全力遏制重特大事故的頻繁發(fā)生，使廣大人民群眾切實(shí)感受到安全環(huán)境的改善和安全感的提高；第二個(gè)目標(biāo)是在完成第一個(gè)的基礎(chǔ)上，取得安全生產(chǎn)工作更加穩(wěn)固、更加本質(zhì)的進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)法制、體制、機(jī)制、制度和手段體系的科學(xué)、成熟和現(xiàn)代化。二是問(wèn)題導(dǎo)向。《意見(jiàn)》聚焦和著力解決9個(gè)方面的問(wèn)題：(1)一些地方“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”規(guī)定不明確、安全生產(chǎn)責(zé)任不明晰不落實(shí)問(wèn)題。(2)安全監(jiān)管體制不順、職能交叉、存在監(jiān)管漏洞和薄弱環(huán)節(jié)問(wèn)題。(3)安全生產(chǎn)法治不彰及法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、有法不循、執(zhí)法不嚴(yán)問(wèn)題。(4)防范工作不科學(xué)不系統(tǒng)不持續(xù)和企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)問(wèn)題。(5)職業(yè)健康監(jiān)管體系不健全能力不足問(wèn)題。(6)應(yīng)急救援管理體系不完善問(wèn)題。(7)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱問(wèn)題。(8)市場(chǎng)機(jī)制不完善激勵(lì)約束作用不強(qiáng)問(wèn)題。(9)公眾安全意識(shí)淡薄和從業(yè)人員安全技能素質(zhì)偏低問(wèn)題?！兑庖?jiàn)》明確的改革發(fā)展思路和措施，就是基于解決這些矛盾問(wèn)題而制定的，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和操作性。

　　堅(jiān)持五項(xiàng)原則。一是堅(jiān)持安全發(fā)展。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，安全是提高發(fā)展質(zhì)量和效益的本質(zhì)要求，要始終堅(jiān)持生命至上、安全第一，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展；二是堅(jiān)持改革創(chuàng)新。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，安全生產(chǎn)工作要與時(shí)俱進(jìn)，必須在理論、制度、體制、機(jī)制、科技、文化等方面改革創(chuàng)新；三是堅(jiān)持依法監(jiān)管。必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大勢(shì)，由系統(tǒng)內(nèi)部縱向上下式行政管控為主向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下依法治理為主轉(zhuǎn)變，著力提升安全生產(chǎn)法治化水平；四是堅(jiān)持源頭防范。牢固樹(shù)立事故可防可控觀念，堅(jiān)持謀劃在前、預(yù)防在先，把安全生產(chǎn)貫穿城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全過(guò)程，建立和實(shí)施超前防范的制度措施；五是堅(jiān)持系統(tǒng)治理。堅(jiān)持系統(tǒng)論的思想，標(biāo)本兼治、綜合施策、多方發(fā)力，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行全社會(huì)、全要素、全方位治理，織密齊抓共管、系統(tǒng)治理的安全生產(chǎn)保障網(wǎng)。

　　《意見(jiàn)》立足重點(diǎn)，瞄準(zhǔn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)，提出了一系列改革舉措。

　　一是要健全完善責(zé)任體制?！兑庖?jiàn)》指出，要堅(jiān)守“發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)”這條不可逾越的紅線，構(gòu)建“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，黨委、政府要發(fā)揮各自職能和作用，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)對(duì)本單位安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作負(fù)的全面主體責(zé)任，堵塞監(jiān)管漏洞，切實(shí)消除盲區(qū)。

　　二是改進(jìn)安全監(jiān)管體制。《意見(jiàn)》明確了礦山、?；繁O(jiān)管體制改革方向，對(duì)安全監(jiān)管部門(mén)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位，充實(shí)市、縣兩級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安全監(jiān)管力量，完善開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)等功能區(qū)的安全監(jiān)管體制提出了具體要求。同時(shí)制定了監(jiān)管執(zhí)法裝備、執(zhí)法和應(yīng)急用車(chē)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障納入同級(jí)財(cái)政全額保障范圍等一系列措施。

　　三是嚴(yán)肅了安全法治秩序。《意見(jiàn)》將無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)、拒不整改重大隱患、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)、拒不執(zhí)行安全監(jiān)察執(zhí)法指令等具有明顯的主觀故意、極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為納入刑法調(diào)整范圍，指出要“健全領(lǐng)導(dǎo)干部非法干預(yù)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”，極大的加強(qiáng)了對(duì)安全生產(chǎn)非法違法的懲戒力度，保障了基層執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

　　四是建立了安全防控體系?！兑庖?jiàn)》對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證、安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控、重大危險(xiǎn)源管理提出要求，提出安全預(yù)防工作重點(diǎn)在企業(yè)，要實(shí)行重大隱患治理情況向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)部門(mén)和企業(yè)職代會(huì)“雙報(bào)告”制度，各級(jí)人民政府將職業(yè)病防治納入民生工程及安全生產(chǎn)工作考核體系，嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)和職業(yè)健康“三同時(shí)”制度。

　　五是有力引導(dǎo)了安全基礎(chǔ)建設(shè)?！兑庖?jiàn)》就推進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)與安全生產(chǎn)融合的安全生產(chǎn)信息化建設(shè)、建立安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度、將安全知識(shí)納入國(guó)民教育和農(nóng)民工技能培訓(xùn)提出了具體要求，為強(qiáng)化安全基礎(chǔ)提供了牢靠保障。

　　《意見(jiàn)》分6個(gè)大題，30個(gè)二級(jí)標(biāo)題，《意見(jiàn)》的全部?jī)?nèi)容最終要變成安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的具體成果，綜合《意見(jiàn)》提出的改革任務(wù)和工作舉措共120項(xiàng)，涉及制度性措施50多項(xiàng)，其中20項(xiàng)尤為突出。

　　1.明確黨政主要負(fù)責(zé)人是本地區(qū)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，地方各級(jí)安委會(huì)主任由政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。

　　2.厘清了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，明確安全監(jiān)管部門(mén)的綜合監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)解決大家一致反映的概念不清、邊界模糊的問(wèn)題。

　　3.建立健全企業(yè)自我約束、持續(xù)改進(jìn)的安全生產(chǎn)內(nèi)生機(jī)制和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程安全責(zé)任追溯制度，更加突出強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。

　　4.完善安全生產(chǎn)巡查和考核制度，加強(qiáng)對(duì)安委會(huì)成員單位和下級(jí)政府的考核，嚴(yán)格“一票否決”制度，切實(shí)解決缺乏有效監(jiān)管手段的問(wèn)題。

　　5.依托國(guó)家煤礦安全監(jiān)察體制，加強(qiáng)非煤礦山安全監(jiān)管監(jiān)察。明確涉及危險(xiǎn)化學(xué)品各個(gè)環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管法定責(zé)任，消除監(jiān)管空白。對(duì)海洋石油安全監(jiān)管實(shí)行政企分開(kāi)。

　　6.將安全監(jiān)管部門(mén)作為政府工作部門(mén)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化行政執(zhí)法職能。

　　7.完善各類功能區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，明確負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)，以及港區(qū)地方監(jiān)管和部門(mén)監(jiān)管責(zé)任，突破監(jiān)管力量薄弱的體制性障礙。

　　8.改革安全生產(chǎn)應(yīng)急救援管理體制，強(qiáng)化行政管理職能，解決組織協(xié)調(diào)能力不夠的問(wèn)題。

　　9.堅(jiān)持管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，實(shí)行一體化監(jiān)管執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)齊抓共管。

　　10.強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)涉及安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)一致性審查，避免條款缺失或交叉沖突。

　　11.完善安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定發(fā)布機(jī)制，原由衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)負(fù)責(zé)的職業(yè)危害防治國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、原由質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)的安全生產(chǎn)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)等，改為由安監(jiān)總局負(fù)責(zé)。

　　12.將生產(chǎn)經(jīng)菅過(guò)程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整的范圍，填補(bǔ)刑法空白。

　　13.明確設(shè)區(qū)的市根據(jù)立法法的基本精神，加強(qiáng)安全生產(chǎn)地方性法規(guī)建設(shè)。

　　14.健全領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，避免以權(quán)壓法、人情執(zhí)法。

　　15.明確制定監(jiān)管執(zhí)法裝備及現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和應(yīng)急救援用車(chē)配備標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一安全生產(chǎn)執(zhí)法標(biāo)志標(biāo)識(shí)和制式服裝，切實(shí)解決基層執(zhí)法保障和權(quán)威性不足的問(wèn)題。

　　16.建立安全監(jiān)管執(zhí)法人員依法履行法定職責(zé)制度，制定落實(shí)權(quán)力和責(zé)任清單，盡職照單免責(zé)、失職照單問(wèn)責(zé)。

　　17.建立事故暴露問(wèn)題整改督辦和事故調(diào)查處理評(píng)估制度，有效避免吸取教訓(xùn)不深刻、整改措施不落實(shí)、查處不到位的問(wèn)題。

　　18.建立安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和重大安全風(fēng)險(xiǎn)源頭防控制度，明確高危項(xiàng)目審批必須把安全生產(chǎn)作為前置條件，實(shí)行重大安全風(fēng)險(xiǎn)“一票否決”，進(jìn)一步嚴(yán)格安全準(zhǔn)入。

　　19.改革完善安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理辦法，規(guī)范和培育多元化市場(chǎng)服務(wù)主體。

　　20.取消安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度，在高危行業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，加快誠(chéng)信體系建設(shè)，建立“黑名單”制度和失信懲戒、守信激勵(lì)機(jī)制。